广州的“公行”商人们开始筹建一种基金:每家公司缴出利润的10%,存入共用的资金池。而其作用,除了作为参与者们的行业保险外,更多的是为了应对政府层出不穷的勒索。
在强大而贪婪的公权力面前,商人们抱团取暖,合资行贿,分摊成本,并对这一基金的使用,实行严格的集体监管。
这是颇具大清特色的一种“制度创新”。这一创新,很快就走向了国际化:凡是与“公行”有商业来往的外商,都必须缴纳货物价值的3%,作为“规礼”,滚入基金池中,实现风险共担、利益均沾。
这是18世纪70年代,大清帝国最为辉煌的乾隆盛世。
1、天子的私家海关
这一基金,名为“行佣”,即“公行所提取的佣金”,又名“行用”,即“公行所需的公用金”。英文名称则为consoo Fund(公所基金),其中consoo一词,即汉语“公所”的音译。
“行佣”的发明者是“公行”的商人们,又称“行商”,他们更为着名的一个称号,是“广州十三行”。学界一般认为,十三行并不是指13家行商,而是泛指获得了政府的授权、垄断了外贸的行商们,他们的数量总是在不断的变动,而之所以用“十三行”这个名称,更大的可能是因为当时洋商们在广州开设的“夷馆”有13家。
1720年12月25日,普遍被当作“公行”成立的时间。这天,广州最大的行商们,在神像前宰鸡盟誓,订立行规13条,结成一个类似“托拉斯”的贸易联合体。参加盟誓的行商,有16家,其中头等行5家,二等5家,三等6家,按等级分摊经费。这家机构在次年就在外商和非行商的中国商人联合反对下,悄然废止。
很多学者,包括大清国的洋干部、着名的汉学家马士,都将1720年当作十三行的起源,显然,这是混淆了十三行与“公行”的概念。在“公行”这个行业协会性质的机构成立之前,十三行就早已存在了。
1937年学者梁嘉彬在其《广东十三行考》中指出,1720年“无非为十三行商始有共同组织(公行)之一年而已”。
他认为,在1685年康熙设立“粤海关”之前,就已经有十三行的存在。这一说法,得到了着名史学家吴晗的赞同。并且,吴晗根据《啸亭杂录》的记载,两广总督吴兴祚“奏通商舶,立十三行”,进一步推论“十三行之立,当为康熙二一至二四年(1682—1685年)四年间事。”
十三行的出现,是清帝国解除海禁的直接产物。1684年,31岁的康熙皇帝表示:“先因海寇,故海禁未开。为是今海寇既已投诚,更何所待。”于是,实施了28年的海禁被废除,并在次年设立了闽粤江浙4个海关,其中尤以广州海关最大。
值得注意的是,尽管大多数的外商都将海关当作中华帝国的政府部门,但实际上,4个海关却实行的是双重领导:名义上是国家财政部(“户部”)的派出机构,实际上的领导权,却在皇帝的私人机构“内务府”手上。
所有海关和大多数“常关”(设在陆路上的关税机构),其掌门人均是内务府出身。执掌海关的“关差”,是与管理盐、漕、河同样最有油水的肥缺。海关关长(“海关监督”)的人选,形式上由各部门保举,“请旨简用”,实际上是皇帝直接任命,即便其级别不足以与地方督抚平级,其实际地位却毫不逊色。主管干部的吏部、主管财政的户部及海关所在的地方督抚,在正常情况下,都难以干预海关的人选及工作。“海关监督”一身二任,行政职务是户部的分司,任满即止,而本职则依然是内务府官员,任满后依然回到内务府,或在内务府掌控的其他机构中调任升迁。
皇帝越过政府而直接干预海关人选,严密控制海关,首先是政治上的需要:毕竟海关除了收取关税之外,在经济上还要承担外贸管理之职责,在外交上更要承担“怀柔远人”之使命,这些都关系到政权的维稳大局。其次,海关也是办理“皇差”的主要平台——这些皇差,大多数都没有、或者不便于纳入财政的计划内资金,而需要由海关悄悄地办理,海关因此成为皇帝的最大小金库之一。
正是在这样的制度设计下,海关的收入主要分成了两大块:一是应该缴纳给户部的关税,这部分实行定额制,而且定额很低;二是应该缴纳给内务府的“关余”——理论上,这应该包括关税之外的所有收入,进入皇家的小金库,不在户部的审计监控之列。
对于关税,此时家底颇厚的大清国,似乎并不十分在意。与后世一般的印象完全不同,清代的关税即便在鸦片战争之前,没有“帝国主义”坚船利炮威胁之下,也都十分低廉。
据民国学者王孝通研究,当时中国的进口税率一般低于16%,出口税率则在4%左右,比同时期实行自由税率的法国还低(《中国商业史》),可算是当时国际上的税收天堂。这点,从同时期西方商人和外交官的大量记载中,也可以得到佐证。西方商人后来不断积累的不满,并非针对显规则的关税,而是针对关税之外的各种潜规则的额外勒索。
从康熙开始,直到道光,历任皇帝都有不少批示,强调关税的征收并不是看中经济收入,而要注重“嘉惠远人”的政治效应,“天朝嘉惠海隅,并不以区区商税为重,务随时查看情形,固不可于国体有妨”(《粤海关志》),并期望通过关税的杠杆作用,将外商的活动范围控制在4个通商口岸之中,以堵绝外夷对天朝进行任何和平的演变。
即便不愿承认,海关、尤其是广州海关带来的巨大利益,对皇家来说依然是一笔不小的收入。
美国学者Frederic wakeman在《剑桥晚清史》一书中指出:“按照清朝政策的公开表示,商业利益服从国家的政治利益。但在私下里,甚至清朝历代皇帝都把广州贸易视为个人利益的重要来源。海关监督被外国人误认为是户部的代表,实际上,他由内务府授权,负责把广州每年海关税收多达
两的现银输入统治者的私囊。海关监督功绩之大小,视其满足皇帝私人定额的能力而定。”
正是在这个意义上,粤海关被称为“天子南库”,而北京崇文门税关,则被称为“北库”,共同构建了巨大的小金库。
包括康熙、雍正、乾隆在内的“英主”们,根本也没有想到:他们这种把“国”“家”分立、并将“家”的利益摆在“国”前的做法,造成海关制度的先天痼疾。这种制度性的缺失,成为激化帝国腐败、乃至引发对外战争的重要因素。
2、贪腐的顶层设计
海关的肥缺由皇家的私人机构内务府包揽,但在内务府中,要获得到海关工作的机会,依然必须经过激烈的竞争。